Politique Budgétaire de l’État Marocain
Novembre 2024, Article d’Omar Khales
Introduction
Au printemps 2024, le ministère français de l’économie et des finances modifiait son estimation relative au déficit budgétaire de l’Etat en 2023 à 5,4%, en lieu et place des 4,4% initialement annoncés. Ce dérapage budgétaire s’est d’autant plus accentué avec l’annonce d’une nouvelle révision pour l’année en cours. Ainsi, là où le gouvernement disait travailler sur une limitation du glissement des comptes publics en ramenant le déficit à 5,1% du PIB, ce sont au final plus de 6,1% qui sont prévus. Cette situation économique inédite dans l’histoire de la cinquième République a placé la question de la gestion des finances de l’Etat au centre des préoccupations politiques et médiatiques dans l’hexagone. Nous pouvons nous demander ce qu’il peut en être au sein de pays émergents ne partageant ni les mêmes caractéristiques économiques ni les mêmes enjeux. Le cas marocain en particulier mérite une attention particulière. S’il n’est pas dans une situation où un défaut de paiement est probable, comme d’autres pays africains et arabes (Tunisie, Ghana, Zambie, ...), il doit cependant faire face à de nombreux défis.
Le Royaume chérifien mène une politique de réduction de son déficit depuis la pandémie de 2020 qui a fortement dégradé les comptes de l’Etat ainsi que son endettement. Nous nous intéresserons à l’efficacité de cette politique ainsi qu’à la soutenabilité de la dette, à la fois en analysant ce qui a été mené depuis 2020 ainsi que les projections faites sur le moyen-terme. Il convient cependant de revenir sur les notions clés de la politique budgétaire indispensables à la compréhension de la situation.
I. Budget de l’Etat, déficit, investissements publics, agences de notation ... Retour aux bases de la gestion des finances publiques
Le déficit budgétaire: de quoi parle-t-on ?
Le Budget d’un Etat peut être divisé en deux parties, les recettes d’une part, les dépenses de l’autre. Les premières sont essentiellement constituées des impôts, taxes et droits de douane prélevés par l’Etat. Il peut s’agir entre autres de l’impôt sur le revenu, de l’impôt sur les sociétés ou encore de la fameuse taxe sur la valeur ajoutée (TVA). D’autres sources de revenu peuvent également s’ajouter à celles-ci, notamment celles relatives à la participation étatique dans le capital d’entreprises, ces dernières lui versant en conséquence des dividendes. Du côté des dépenses, il s’agit de l’ensemble des frais relatifs à l’action publique d’un Etat. Trois grandes familles - non exhaustives- de dépenses publiques peuvent être identifiées. La première concerne le fonctionnement de l’appareil étatique en lui-même (le versement du salaire des fonctionnaires par exemple). La deuxième est liée aux investissements publics au sens large, incluant la construction d’infrastructures de transport, d’écoles, d’autoroutes ou encore l’achat d’armement. La troisième enfin, est relative à la charge de la dette, c'est-à-dire aux remboursements liés aux prêts contractés par l’Etat.
Le déficit public s’obtient intuitivement par la soustraction des dépenses aux recettes, divisée par le PIB. Pour être plus précis, lorsque les dépenses sont supérieures aux recettes, il est question de déficit, alors que dans le cas inverse (bien plus exceptionnel), on parle d’excédent.
Il convient, lorsque nous abordons le cas de la balance entre revenus et charges, de faire la distinction entre le déficit primaire et le déficit total. Un déficit primaire correspond à un solde négatif du budget des administrations publiques, sans prendre en considération les intérêts versés sur la dette. Dès lors, le déficit budgétaire total inclut la charge de cette dernière. Il est ainsi tout à fait possible qu’un Etat ait un excédent budgétaire primaire (ses sources de revenus sont supérieures à ses dépenses de fonctionnement et d’investissement), mais qu’il soit en déficit total du fait des remboursements aux prêteurs.
Il apparaît ainsi que le déficit public fait référence à la différence entre dépenses d’une part, recettes de l'autre. Les premières étant quasiment constamment supérieures aux secondes, l’Etat doit régulièrement emprunter de l’argent afin d’assurer son financement et de rembourser ses précédents prêts, au risque d’arriver à une situation de surendettement.
Mais qui juge de la soutenabilité d’une dette publique ?
Le rôle des agences de notation
Une agence de notation est une structure dont le rôle est d’évaluer la valeur d’une dette (qu’elle soit rattachée à une entreprise, un Etat, un particulier ...). La note qu’elle dresse est ainsi utilisée comme un outil mesurant le risque que prendrait un investisseur à prêter de l’argent à une organisation: plus la note est mauvaise, plus le risque de prêter est élevé, entraînant une hausse du taux d’intérêt de l’emprunt.
Au niveau de la dette étatique, seulement trois structures jouent ce rôle: Moody’s, Fitch and Standard and Poor's (S&P). Elles reposent leur système de notation sur le barème suivant :
Les notes qu’elles donnent à la dette de chaque Etat sont extrêmement importantes dans la détermination de la politique économique. En effet, comme l’Etat, généralement, est constamment en déficit, il est obligé chaque année de se financer par la dette. Dès lors, un taux d’intérêt plus élevé va augmenter la charge de la dette (le montant qu’il doit dépenser chaque année pour rembourser ses créanciers).
II. Quelle est la situation budgétaire actuelle ?
Les fondamentaux et caractéristiques de l’économie marocaine
L’économie du Royaume du Maroc est une économie de marché d’inspiration libérale.
En chiffres bruts, elle se caractérise par une croissance soutenue sur la période 2011-2022. La croissance annuelle moyenne du PIB s’établit ainsi à 3,4%. Quant au PIB par habitant, il a augmenté de 19,7% durant ce laps de temps, passant de 3067$ en 2011 à 3672$ en 2023. Il faut toutefois noter que ces chiffres, s’ils sont encourageants, sont inférieurs à ceux d’autres pays émergents. Par exemple, le PIB du Vietnam a connu une croissance annuelle moyenne de 6,35% de 2011 à 2023, et son PIB/HAB est passé de 1953$ à 4273$ soit une augmentation de 121%.
L’économie du Maroc se caractérise également par sa dépendance au secteur agricole, qui lui-même est fortement tributaire des aléas climatiques. Ainsi, 40% de la population vit de l'agriculture, et le secteur contribue à 15% du PIB. Cette dépendance se ressent dans la croissance du PIB, puisque les années de sécheresse sévères sont toujours marquées par une contraction de cette croissance.
Il faut cependant noter que le Maroc a su davantage diversifier son économie en développant des secteurs dont la croissance compense les difficultés des activités agricoles. En outre, le tourisme est actuellement en pleine expansion et les autorités prévoient d’accueillir plus de 26 millions de touristes en 2030, année où aura lieu la Coupe du monde de football. L’industrie connaît également un développement soutenu, notamment dans le secteur de l’automobile avec l’implantation de grands constructeurs comme Renault ou Stellantis.
Enfin, il est important de garder à l’esprit que l’économie informelle représente un poids extrêmement important. On estime ainsi que le secteur informel représente entre 28,4 et 33,1% du PIB et que plus de 75% de l’emploi n’est pas déclaré, ce qui représente des sommes importantes qui échappent à l’administration fiscale, constituant un défi majeur pour la stabilité des finances du Royaume.
Augmentation du déficit budgétaire du fait de divers chocs et réaction des autorités pour le limiter
Si de 2016 à 2019 le Maroc a été en mesure de contrôler son déficit, celui-ci ne dépassant pas les 3,6% en moyenne, la crise du Covid-19 a eu un sévère impact, d’autant plus qu’elle s’est additionnée à une situation climatique plus que critique. En outre, la fermeture des frontières a sévèrement entamé le secteur touristique, pourtant vital. Il faut ajouter à cela les conséquences économiquement dramatiques du confinement, qui comme partout ailleurs a conduit à un net ralentissement de l’activité économique. De surcroît, les récoltes agricoles se sont avérées en-deçà des attentes du fait d’une pluviométrie réduite. Ce double choc climatique et pandémique a conduit à une récession très marquée (-7,1% de croissance en 2021), tout en augmentant les dépenses de l’Etat alors que dans le même temps les recettes diminuent. Résultat: un déficit budgétaire record de 7,1%. Ce dérapage budgétaire s’est traduit par une dégradation de la note de la dette souveraine marocaine par les 3 principales agences de notation.
Face à cette situation, la réaction des autorités s’est faite en deux temps.
L’objectif primordial consistait dans la relance rapide de l’économie dès 2021 en créant les conditions nécessaires à celle-ci. Il a été atteint avec une croissance record de 8% du PIB, rattrapant la baisse de 2020 (bien qu’elle se tassera les années suivantes). Par la suite, le gouvernement s’est attaché à contrôler son budget, avec une feuille de route prévoyant un retour du déficit à 3% d’ici à 2026 sans pour autant adopter une politique d’austérité. De cette façon, le déficit a continuellement diminué, passant de 5,9% en 2021 à 5,3%, 4,4% puis 4% (respectivement en 2022, 2023 et 2024). Cette diminution s’explique par une maîtrise des dépenses publiques et une augmentation des recettes, couplées à une croissance qui, bien que faible pour un pays émergent, demeure soutenue. Prenons le cas de l’année 2023. Selon la note de conjoncture de l’année 2023 publiée par le Trésor marocain, les dépenses ordinaires ont certes progressé, mais cette progression demeure contrôlée (1,8%). Dans le même temps, les recettes ordinaires augmentaient (+7,4%), aboutissant à une diminution du déficit budgétaire absolu à -62,8 milliards de dirhams contre -71,5 milliards en 2023. Au niveau du ratio avec le PIB, le déficit s’établit à 4,4%, ce qui a été meilleur que les estimations du gouvernement qui tablaient sur une balance négative de 4,5%.
Les politiques publiques et fiscales menées par le gouvernement se sont notamment concentrées sur la baisse des frais de compensation. Ce terme renvoie aux diverses subventions versées par l’Etat. Les rentrées fiscales plus fortes que prévues ont elles-aussi joué un rôle essentiel dans la résorption progressive du déficit.
Il faut également noter que le Royaume a évité de mener une politique budgétaire d’austérité dans le cadre de la réduction de son déficit. En effet, si les dépenses globales ont soit diminué, soit augmenté moins vite que les recettes, des réformes importantes et coûteuses économiquement ont été menées, notamment la généralisation de l’assurance maladie à partir de 2022 ou la multiplication des projets d’infrastructure de grande envergure (extension de la ligne de trains à grande vitesse, reconstruction post-séisme dans la région d’Al Haouz, stades pour la coupe du monde 2030 ...).
La dette publique marocaine
La dette publique marocaine est principalement intérieure, c'est-à-dire détenue par des prêteurs marocains. Ainsi, la part de la dette extérieure s’établit à environ 25% du total de la dette. Parmi ces investisseurs étrangers, les plus importants sont les organismes financiers internationaux (FMI, Banque Mondiale, Banque Africaine de Développement et banque islamique de développement) ainsi que des Etats qui ont prêté de façon bilatérale (France et monarchies du golfe en particulier).
Du fait du choc pandémique qu’a connu le Maroc, la dette a augmenté de 10 points de pourcentage. Ainsi, elle est passée de 60% du PIB en 2019 à 72,25% en 2020, avant de se stabiliser entre 69% et 70%. Cette détérioration s’est traduite par une baisse de la note de la dette souveraine marocaine par les principales agences de notation: Fitch S&P l’ont diminuée de BBB- à BB+. Il s’agit d’un changement important, puisque là où un BBB- place une dette nationale dans la catégorie “Qualité moyenne inférieure”, lui conférant un investment grade, un BB+ la met dans la catégorie spéculative. De ce fait, la différence au niveau du risque associé à la dette de l’Etat marocain (et donc les taux d’intérêts qui devront être payés, ainsi que la disponibilité de prêteurs prêts à miser sur cet investissement présenté comme spéculatif) a significativement augmenté.
L’un des principaux objectifs de la politique budgétaire marocaine consiste ainsi à stabiliser, puis réduire l’endettement public, afin d’améliorer l’image de sa dette auprès des investisseurs et la rendre plus attractive. Le retour à l’investment grade d’avant 2020 constitue ainsi, à court/ moyen terme, un enjeu crucial pour les autorités puisqu’il s’agira d’un signal fort envoyé aux marchés financiers, les encourageant à répondre plus favorablement aux sorties du Maroc sur le marché de la dette internationale.
III. Quelles sont les projections futures ?
Projections annoncées
Les autorités marocaines estiment qu’elles ramèneront le déficit budgétaire à 3% du PIB dès 2026. Le projet de loi de finances 2025 confirme ainsi les objectifs du gouvernement en projetant un déficit de 4% en 2024, de 3,5% en 2025 et de 3% en 2026 et 2027.
On remarque ainsi que selon le gouvernement marocain, les recettes vont croître plus rapidement que les dépenses, ce qui, couplé à une croissance soutenue du PIB, est censé permettre une diminution du déficit public. Dans le détail, au niveau des recettes, les recettes fiscales sont censées augmenter de 263 000 millions de dirhams à 355 000 millions, là où les recettes non fiscales feront du surplace. Côté dépenses, l’investissement public doit diminuer de 110 000 M.DHs à 95 000 M.DHs, les dépenses en biens et services (incluant notamment le versement des salaires) augmenteront de 232 000 M.DHs à 316 000 M.DHs, la charge de la dette de 31 000 M.DHs à 42 000 M.DHs et les dépenses de compensation de 29 000 M.DHs à 14 000 M.DHs.
Ces projections indiquent ainsi une diminution du taux d’endettement public par rapport au PIB, celui-ci devant passer de 70% en 2024 à 66,6% en 2027.
Le Fonds Monétaire International, dans son rapport rendu en octobre 2023, confirme la trajectoire présentée par les autorités marocaines. Ainsi, il table sur une dette publique à 67,7% en 2027, qui doit descendre jusqu’à 63,6% en 2032. Le Maroc se rapprocherait ainsi de la cible des 60% d’endettement public, seuil établi par le FMI que les pays émergents ne doivent pas dépasser en vue d’avoir suffisamment de marge de manœuvre pour leurs politiques publiques.
La soutenabilité de la dette publique marocaine
La soutenabilité d’une dette étatique renvoie à la capacité d'un gouvernement à rembourser sa dette sans avoir besoin de recourir à une accumulation excessive de nouvelles dettes. Cela implique que la dette peut être maintenue à un niveau qui ne compromet pas la stabilité économique du pays. Divers modèles mathématiques permettent d’évaluer cette soutenabilité. Celui que nous utiliserons se fond sur la formule suivante :
Bien qu’elle paraisse extrêmement complexe, elle ne l’est pas tant si on comprend ce qu’elle tend à représenter. Ainsi, du côté gauche, elle montre la différence entre la dette publique actuelle et celle de l’année précédente: cela permet de savoir si le taux d’endettement par rapport au PIB a augmenté ou non. À droite, les variables r et g font référence respectivement au taux d’intérêt réel sur la dette (c'est-à-dire le taux auquel l'État a emprunté) et à la croissance du PIB. Quant à Gt et Tt, ils représentent les dépenses publiques (sans prendre en compte les charges sur la dette) et les recettes publiques. Ainsi, l’expression (Gt - Tt)/PIBt renvoie au fameux déficit primaire que nous évoquions plus tôt. En somme, ce que cette formule montre, c’est que l’évolution du taux d’endettement du PIB dépend du solde primaire d’une part, et du taux d’endettement précédent multiplié par la différence entre le taux de croissance et le taux d’intérêt réel sur la dette de l’Etat.
De cette façon, il est primordial que le taux de croissance soit supérieur au taux d’intérêt réel. En effet, pour que la différence entre la dette actuelle et celle de l’année précédente soit négative, tout en ayant un déficit budgétaire (qui est quasiment inévitable), la différence r-g doit elle-même être négative.
La soutenabilité de la dette d’un Etat dépend ainsi de la différence entre g et r ! Si r > g, alors la dette n’est pas soutenable puisque l’endettement public par rapport au PIB va augmenter, à moins que les autorités n’entament une politique d’austérité massive (qui n’est pas souhaitable et qui risque d’aggraver la situation en contractant le PIB).
Nous pouvons alors nous demander si la dette marocaine est sur une trajectoire soutenable. Pour ce faire, nous nous reposerons sur les projections sur le taux d’intérêt réel faites par le FMI dans son rapport d’octobre 2023, ainsi que sur les projections de croissance du PIB émises par le gouvernement marocain (de 2024 à 2027) et le FMI (de 2028 à 2032).
On remarque de cette façon qu’à moyen-terme, la croissance dépasse le taux d’intérêt réel auquel l’Etat marocain emprunte, garantissant la soutenabilité de la dette.
IV. Les limites de cette politique et les défis auxquels l’économie marocaine doit faire face
La croissance de l’économie marocaine
Les projections relatives à la croissance du PIB marocain sont très incertaines. En effet, elles dépendent de plusieurs variables qui peuvent grandement évoluer en fonction du contexte géopolitique et financier mondial. En outre, le gouvernement fonde ses prévisions sur un prix du baril de pétrole à 80$ de 2024 à 2027. Toutefois, la situation sécuritaire au moyen-orient peut à tout moment dégénérer, en particulier du fait des tensions entre Israël et le la République Islamique d’Iran, ce qui peut conduire à une hausse exponentielle du cours du pétrole. Qui plus est, les taux de change anticipés du dirhams vis-à-vis de l’euro et du dirham peuvent eux aussi être amenés à évoluer différemment des anticipations initiales, conduisant à une révision des objectifs de croissance. Il est également important de garder à l’esprit que l’économie marocaine dépend en grande partie de celle de l’Europe. En effet, les principaux partenaires commerciaux du Maroc sont Européens (France en Espagne en tête). Ce sont les principaux clients et fournisseurs, mais également les investisseurs principaux et le secteur touristique marocain est en grande partie lié à l’arrivée de touristes européens qui constituent le principal marché émetteur. Or, l’Europe est actuellement à la traîne économiquement et son décrochage devient de plus en plus évident. La France est ainsi dans une situation budgétaire extrêmement précaire, et l’Allemagne souffre d’une récession marquée du fait de la déliquescence progressive de son secteur industriel. Le déclin économique du vieux continent peut de ce fait avoir des répercussions négatives sur la croissance marocaine.
Mais au-delà de toutes ces considérations, l’incertitude principale qui menace la croissance est le changement climatique, qui impacte sévèrement l’économie du Royaume chérifien. Entre autres, la pluviométrie actuelle est si peu élevée que le Maroc fait face à six années de sécheresse consécutives qui nuisent au secteur agricole, pourtant indispensable économiquement du fait de son poids dans le PIB. De plus, le stress hydrique pousse les autorités à mener des chantiers colossaux afin de permettre à la population marocaine d’avoir accès à l’eau potable, en misant énormément sur les usines de dessalement d’eau de mer dont le coût va peser sur les finances publiques. En conséquence, l’impact du réchauffement climatique est double: une contraction potentielle de l’activité économique et une hausse des dépenses futures, ce qui présente un risque considérable sur l’état des finances de l’Etat marocain.
Sources :
FMI, octobre 2023, Demande d’un Accord au Titre de la Facilité pour la Résilience et la Durabilité, En ligne : https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/CR/2023/French/1MARFA2023003.ashx#:~:text=Le%20conseil%20d'administration%20du%20Fonds%20mon%C3%A9taire%20international%20(FMI),112%20%25%20de%20la%20quote%2Dpart
DIRECTION DU TRÉSOR ET DES FINANCES EXTÉRIEURES, 2023, NOTE DE CONJONCTURE Premiers résultats de l’année, En ligne : https://www.finances.gov.ma/Publication/dtfe/2024/Note%20de%20conjoncture%20DTFE%20Ann%C3%A9e-2023.pdf
Direction du Trésor et des Finances Extérieures, novembre 2024, NOTE DE CONJONCTURE, En ligne : https://www.finances.gov.ma/Publication/dtfe/2024/Note-conjoncture-DTFE-Novembre%202024.pdf
Direction du Trésor et des Finances Extérieures, 2022, NOTE DE CONJONCTURE Premiers résultats de l’année, En ligne : https://www.finances.gov.ma/Publication/dtfe/2023/Note-conjonctureDTFE2022.pdf
